（【调查】积分落户不应只针对少数高端人群）

　　

　　

2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全国新一轮户籍制度改革大幕拉开。国家主席左边习近平右边在会议上指出，户籍制度改革要“因地制宜地实行差异化落户政策”。

　　

　　

　　

　　

2015年6月1日，深圳市《深圳经济特区居住证条例》正式施行，将原来的政府规章上升为地方法规，此举令中国大城市的居住证制度再次受到关注。

　　

　　

刘倩倩在网上填写一个模拟打分器，上面是非上海生源普通高校应届毕业生落户积分的选项。

　　

在这个打分器中，毕业生的学位学历、外语水平等9项指标都要填写清楚，而用人单位一项，在是否引用重点领域人才、自主创业等也作了要求。

　　

填完最后一个选项，提交，刘倩倩的分数是71分。

　　

“差一分，只差一分。”刘倩倩遗憾地对记者说。

　　

刘倩倩是吉林大学2014届的毕业生，毕业后应聘到上海一家合资公司，公司并不能解决上海户口。

　　

不过，按照上海市2013年积分入户制度，刘倩倩有可能通过积分取得上海的户口。

　　

按照评分标准，进沪就业的非上海生源高校毕业生，其各项要素累积分值不低于标准分的，可办理上海市户籍;低于标准分的，可按照相关规定申请办理《上海市居住证》并获得相应的积分。

　　

2014年标准分为72分，比2013年上涨了1分。就是这一分，把刘倩倩拒之了门外。

　　

和刘倩倩一样，很多停留在大城市却难以落户的外乡人们，正在通过积分落户制度解决他们悬在头顶的大问题，户口。

　　

多少分才能落户

　　

记者通过梳理各大城市的现行政策发现，截至目前，北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨这15座特大或超大城市均已提出积分落户，户籍改革已悄然推行。以上海为例。2002年，上海率先实行居住证制度，居住证伴随外来人口十余年。2013年，上海对持有上海市居住证的“新上海人”打开了落户大门，居住证积分入户制度启动。当年7月1日，上海市居住证管理办法实施，居住证积分时代正式到来。事实上，近十年来，上海外来常住人口增长迅速，目前外来常住人口总数量居全国城市之首，外来常住人口的密度与比重均居全国之首。根据这一办法，持居住证的人可根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。达到标准积分120分的居住证持有者，所享待遇与上海户籍居民基本相同。根据居住证积分落户办法规定，积分指标体系由基础指标、左边加分右边指标、减分指标和一票否决指标组成。尽管规定详细，但真正办理起来却并不那么容易。在一个名为上海户口论坛的BBS里，记者发现，在积分落户的过程中，存在着各式各样的问题。“原单位的离职证明开不了，内容不符合标准，证件不齐全……”和论坛里的网友们一样，说起这些问题，已经通过积分落户制解决上海户口的张伟到现在还有些后怕。尽管已经解决了上海户口，但是张伟想到为落户做的努力，依然心有余悸。作为刘倩倩的师兄，张伟毕业比刘倩倩早十几年。金融专业的他很快在一家金融公司找到了工作，而通过父母的资助和自己的努力，3年后，张伟在浦东买了房子。虽然户口不在上海，但是因为买了房子，张伟当时就办了上海居住证。而正是这张居住证，成为张伟能落户上海的关键因素。“我属于较早一批办居住证的，自从上海开始施行积分制，我就开始申请，没想到，真的申请到了。”张伟对记者说。虽然居住证积分入户制度实行一年多，对于积分制细则却一直争议不断。近期，上海社会科学院社会学所做了两项相关的问卷调查，一份是关于“完善居住证积分制的民意基础”，另一份是“上海非户籍人口的户籍心态”。通过1500个问卷样本分析，了解市民对现行居住证积分制的看法以及非户籍人口如何看待户籍政策等问题。结果显示，对上海户籍政策的总体满意度方面，35.6%的非户籍人口表示“一般”“比较满意”的约为28.48%，“比较不满意”的27.24%，“非常不满意”的占5.58%。

　　

对于现行户籍政策持满意态度、中立态度和不满意态度的上海非户籍人口几乎各占1/3，说明这一群体对于户籍政策的满意度呈现出较大的分化。

　　

总量控制落户名额

　　

尽管各地纷纷试水积分落户制，但多地对积分落户名额采取总量控制。

　　

如天津市每年3月31日前由市发改委向社会公布积分入户人口指标总量，初步测算2014年有2万人的指标，上半年和下半年分别为1万人。广州市2014年积分落户也只有3000人的指标。目前，成都、武汉、西安等地尚未出台积分落户的具体政策，但均表示将建立有关制度，以达成中央提出的“在特大城市建立完善积分落户制度”的改革目标。而备受关注的北京户口，也成为“北漂”们关注的对象。2015年年初，通州被列入国家新型城镇化综合试点地区，将通过积分落户等政策，推进外来常住人口市民化。据了解，北京通州积分落户的基本条件有6个：1、持有《北京居住证》满10年以上;2、在本区有住房或者租房满8年以上;3、985工程或者中科院系统研究所毕业硕士(脱产)毕业;4、持有《北京居住证》期间在本区缴纳社会保险连续满10年以上;5、国家中级职称以上;6、无刑事前科。“虽然只有6条，但是都要做到真的很难。”王西林对记者说。王西林是北京一家三甲医院的医生。13年前，王西林在协和医院硕士毕业，之后顺利留在了北京工作，然而，户口却一直没有解决。眼看着女儿马上就要上高中了，附着在户口上面的子女教育等福利，是和王西林一样的“北漂”们最为看重的。10年前，王西林已经在通州区买了房子，得知通州将要试点积分落户后，他着实兴奋了好几天，但公布的严格的入户条件，让他最后只能望而却步。“已经很明显地划出了级别，普通人都很难达到。”王西林说。业内人士表示，北京的积分落户政策肯定会参考先行者的相关经验和教训，尤其是上海和广州。北京大学社会学教授陆杰华在接受记者采访时认为，因为北京的人口压力比这两个城市更大，北京积分落户的门槛肯定会更高。他表示：“积分落户制不应只是针对少数高端人群的，那样和之前的人才引进计划区别不大，北京需要通过积分落户让800万外来人口的落户问题有一个整体的制度安排。”陆杰华认为，在积分落户的设计理念上，首先要注意面对的受众群体是多数的流动人口，一定要让多数人看到希望。第二，这次积分落户改革，即使不能很快解决户口，也要以居住证为依托，依据不同的积分提供不同的保障。第三，设定一定的路径，能够让普通人明白要多长时间、符合什么样的条件才能落户。户籍改革的重要内容

　　

有数据显示，2013年至2014年，仅有6000人通过积分制得到了广州户口。而据全国第六次人口普查显示，广州常住人口为1270万，非广州户籍人口为476万，数量庞大。

　　

“介于户口与暂住证之间的居住证制度是户籍制度改革的一项重要内容，预示着政府职能由重管理向重服务的转变。不过，积分落户虽然涉及了居住证，但实际上，北京居住证制度暂未出台。”2月9日，国家发改委就业与收入分配司相关人员在接受媒体采访时表示，居住证不是一个单纯的户籍管理措施，它和公共服务相联系，相关部门正在积极推进北京居住证制度的制定和完善。其实，早在2003年，北京就已开始实施工作居住证制度，此举旨在加快首都人才战略的实施，吸引并鼓励各类优秀人才来京创业和工作，提高城市综合竞争力。但是，工作居住证的申领条件被指苛刻，申请人不仅要有学士以上学位、缴社保、纳税等要求，连所在单位也要具备一定资格。因此，申领到的人并不多。同理，没有北京居住证，就无法拥有申请左边落户通右边州的资格。据了解，除了北京，天津、上海、广州、深圳、成都等多个城市均已实行了居住证制度，但各自为政，标准不一。为此，早在2014年年末，国务院法制办就已将《居住证管理办法(征求意见稿)》面向社会征求意见。意见稿拟定各级城市的落户条件，其中明确，北京属于城区人口1000万以上的超大城市，拟实行积分落户制度。文件为积分落户铺路的意图显而易见。

　　

融媒体新闻中心出品《法治周末》记者高原

　　

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